公共政策的决策成本与外部成本

中国人民大学行政管理学研究所所长 毛寿龙

 

任 何公共政策的决策，都需要或多或少的成本。一般来说，公共政策的决策成本与参与决策的人数成正比，也就是说参与决策的人越少，公共政策的决策成本越小，当 公共政策由一个人决策时，成本最小。相反，参与决策的人越多，公共政策的决策成本也越大，当一个社会所有的人都参与决策时，决策成本也得到了最大化。

决策成本的大小，决定了一个社会民主参与的限度：只有非常简单的事情，也就是说社会可以承担巨大决策成本的事情，才可以实行最广泛的民主。绝大多数公共政策，都是通过少数代理人代表公民决策的。许多行政性质的决策，基本上是由公民所选举的行政首长作出的。

这一分析的价值在于，我们可以看到任何社会，即使是充分民主的社会，决策都有集权化的趋向：参与公共决策需要花费成本，但收益却是一定范围的公众集体共享的，如果大家都懒得烦了，倾向于搭便车（在很大程度上是事实），公共政策的决策权力就会越来越集中于少数人手中。

如果真的是这样，那么在人类社会里，民主是没有希望的。但是，美国政治经济学家詹姆斯·布坎南和戈登·塔洛克于1962年出版的现代经典名著《同意的计算》，从另外一个角度，探索了人们为什么会愿意支付决策成本的问题。他们认为，一项公共政策的制定不仅仅涉及到决策本身的成本，而且还涉及到外部成本，也就是说决策者本人可能对不参与决策的局外人强加的成本。

他 们认为，一项公共政策的外部成本与参与决策的人数成反比。也就是说，参与决策的人越少，一项公共政策的外部成本就越大，当只有一个人作出决策时，外部成本 也就达到了最大化。因为这时，决策者可以把决策所引起的所有成本强化给外部人，而尽可能把收益留给自己。随着参与决策的人数的增加，外部成本也就越来越 少，因为每增加一个决策者，就多增加一个人，来利用参与决策的权力制止对自己不利的决策。当所有的人都参加决策时，一项公共政策的外部成本也达到了最小 化，即零，因为每一个人都可以有权否定对自己不利的决策。

把这两个分析结合起来，就会得到一个均衡点，这个均衡点就是决策成本与外部成本相等的点。在这个点上的人，他所可能被强加的外部成本与他所要付出的决策成本是相等的。这时他没有经济上的动力参与决策，或者退出决策。这一均衡点就是民主范围的均衡点。

当 然，由于各类公共政策的属性各不相同，其均衡点也各有千秋。一般来说，紧急的事情一般都是由单个人或者极少数人作出的，因为这样的事情，在时间上耽误不 起，人们宁愿忍受较多的外部成本以减少更多的决策成本。在对自己有较大影响的事情上，公民一般倾向于多参与，民主的范围就越大，因为人们愿意增加决策成本 以减少可能的外部成本。

《同意的计算》自1962年出版英文版以来，获得了空前的成功。在社会科学领域里，它已经成为重要的现代经典著作。90 年代中叶出版的《政治学手册》就把它列为政治学的经典著作。与此并列的有安东尼·唐斯的《民主的经济理论》（1957）、奥尔森的《集体行动的逻辑》(1965)，以及埃莉诺·奥斯特罗姆的《公共事物的治理之道》(1990) 。此书的成功，可以说是詹姆斯·布坎南1986年 获得诺贝尔经济学奖的重要原因之一。当然，与他一起合作并对该书有实质性贡献的学者戈登·塔洛克，没有同时获得诺贝尔奖，可以说是一个不小的遗憾。根据詹 姆斯·布坎南和戈登·塔洛克的好朋友，美国政治学家，也是笔者的忘年朋友，文森特·奥斯特罗姆教授的说法，这是不公平的。据说，戈登·塔洛克也很"伤 心"，过了若干年才恢复平常心。这说明，学者也很难说不是"经济人"，不过是比一般人更能够正确对待荣誉而已。

不过，1998年11月， 詹姆斯·布坎南应邀去德国讲演，谈到此书时说，他们写作时没有奢望该书会有巨大的影响。他们只是想提供一个分析性的框架，并且这一框架是针对并且仅仅适用 于美国的政治现实的。在政治原则上，该书的贡献是，批评了多数至上和多数裁定原则的思想基础，认为多数并不具有至上的权威，即使是代议制民主，也需要受到 制约。该书的规范性结论是，必须通过宪法限制政府机构行使权力。

《同 意的计算》一书应该说与中国是很有缘分的。因为戈登·塔洛克在年轻时曾经作为美国驻华外交官在天津生活了一段时间。这段时间使他对政治生活和官僚生活有了 深刻的认识，促使他从经济的角度去深入研究有关国家、选举、官僚制等传统的政治学话题。但是，这本书自英文版出版之后很长时间未引起中文世界的关注，一直 到2000年才有中文版，由中国社会科学出版社出版，不能说不是一件遗憾的事情。大约在4年前，在美国政治学家文森特·奥斯特罗姆的竭力推荐之下，笔者尝试翻译和出版此书。后来通过奥斯特罗姆教授与布坎南和塔洛克联系，布坎南还给密执安大学出版社写了亲笔信，该出版社迟迟没有回信，一直到 1999年夏，才回答说此书的版权已经卖给中国的某个出版社，只好作罢。2001年笔者从美国做客座研究回国，发现中文版已经由中国社会科学出版社出版发行，这自然是一件好事。买了一本阅读之后，觉得译者陈光金先生下了不少功夫，更觉得译者和出版者功不可没。

当然，《同意的计算》既然是一本经典著作，其包含的丰富内容和深远的意蕴显然不是一篇短文所能够介绍的和概括的。要进一步了解这本书，最好的办法是找上一本，亲自细细品味了。

 

詹姆斯·布坎南、戈登·塔洛克：《同意的计算：立宪民主的逻辑基础》，陈光金译，中国社会科学出版社，2000年。